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關于加強浙江省國有企業資產負債約束的實施意見
來源： 發布時間：2019-09-11 08:55 瀏覽量：41602
為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實中央經濟工作會議、全國金融工作會議和中央財經委員會第一次會議部署，加強我省國有企業資產負債約束，降低國有企業杠桿率，推動國有資本做強做優做大，增強經濟發展韌性，提高經濟發展質量，更好地發揮國有企業服務全省重大戰略的重要作用，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》精神，結合我省實際，提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）總體目標。通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平，推動全省國有企業平均資產負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右，之后國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平。
（二）基本原則。
——堅持全面覆蓋與分類管理相結合。國有企業資產負債約束要做到行業、類型全覆蓋，并結合分類管理要求設置指標標準。突出監管重點，強化對超出約束指標標準的國有企業管控力度。嚴格控制產能過剩行業國有企業資產負債率，適度靈活掌握有利于推動經濟轉型升級發展的戰略性新興產業、創新創業等領域國有企業資產負債率。
——堅持完善內部治理與強化外部約束相結合。加強國有企業資產負債約束要與深化國有企業改革、建立現代企業制度、優化企業治理結構、提升企業資金信用管理水平等有機結合，建立健全長效機制。通過強化考核、增強企業財務真實性和透明度、合理限制債務融資和投資等方式，加強國有企業資產負債外部約束。
——堅持內部挖潛與政策支持相結合。國有企業要堅持提質增效、苦練內功，通過擴大經營積累增強企業資本實力，合理降低資產負債率。各級政府部門要為高負債國有企業降低資產負債率創造良好政策和制度環境。
——堅持資產負債約束與可持續發展相結合。國有企業要牢固樹立可持續發展理念，加快推動發展方式由債務信用驅動向可持續發展要素驅動轉變，加快建立健全科學的可持續發展目標，加快推動增量與存量資產協同可持續發展。保護和尊重企業自主經營權，通過做強做優主業、提升核心競爭力、提高經濟增長潛力等方式，突破資產負債瓶頸，實現可持續發展。
二、分類確定國有企業資產負債約束指標標準
國有企業資產負債約束以資產負債率為基礎約束指標，實行分類管理并動態調整。原則上以本行業上年度規模以上全部企業平均資產負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度預警線，基準線加10個百分點為本年度重點監管線，具體以國家有關部門公布值為準。國有企業集團合并報表資產負債率預警線和重點監管線，由國有資產管理部門根據主業構成、發展水平以及分類監管要求確定。特殊行業或無法取得統計數據行業的企業資產負債率預警線和重點監管線，由國有資產管理部門根據國家政策導向、行業情況并參考國際經驗確定。金融類國有企業資產負債約束，按照現有管理制度和標準實施。
三、完善國有企業資產負債自我約束機制
（一）合理設定資產負債率水平和資產負債結構。國有企業要根據相應資產負債率預警線和重點監管線，綜合考慮各項因素，合理設定自身資產負債率和資產負債結構。新設國有企業資產負債率原則上不得高于國家行業預警線。國有企業要根據相關要求，認真研究制定資產負債總體約束方案，明確約束目標、重點任務、重點企業名單、時間任務節點以及保障措施，對于重點企業必須明確去杠桿系統方案，并經國有資產管理部門同意后推動實施。
（二）強化國有企業集團公司對所屬子企業資產負債約束。集團公司要結合子企業所處行業等情況，合理確定其資產負債率水平，并納入集團公司考核體系。集團公司要強化子企業資產、財務和業務獨立性，減少母子企業、子企業與子企業之間的風險傳導。
（三）加強資產負債約束日常管理。國有企業經營管理層要審慎開展債務融資、投資、支出、對外擔保等業務活動，對沒有明確資金來源和制定融資平衡方案的投資項目，一律不得開展，確保資產負債率保持在合理水平。在年度董事會或股東（大）會議案中，要就資產負債狀況及未來變動計劃進行專項說明，提交董事會或股東（大）會審議。在企業可能或已實質陷入財務困境時，及時主動向債權人通報，分類穩妥處置相關債務。
（四）增強內源性資本積累能力。國有企業要牢固樹立新發展理念，著力提升經營管理水平，通過創新驅動提高生產率，增強企業盈利能力，為企業發展提供持續的內源性資本。持續深化提質增效體制機制建設，明確并聚焦主業，持續瘦身健體，深化管理提升，推動戰略、考核、資源要素配置體制機制優化，不斷增強市場意識、風險意識、質量意識、成本意識，推動企業健康可持續發展。
四、強化國有企業資產負債外部約束機制
（一）建立科學規范的企業資產負債監測與預警體系。國有資產管理部門要建立健全全覆蓋的統計監測體系，完整準確反映各級國有企業資產負債真實情況；建立以資產負債率為核心，以企業成長性、效益、償債能力等方面指標為輔助的企業資產負債監測與預警體系。對資產負債率超過預警線和重點監管線的企業，國有資產管理部門要科學評估其債務風險狀況，列出重點關注和重點監管企業名單，對其債務風險情況持續監測。對培育期內企業，經國有資產管理部門認可，可在不影響完成整體資產負債約束目標的前提下，視同為預警線以下企業，并進行持續跟蹤監測。
（二）建立高負債企業限期降低資產負債率機制。對列入重點監管企業名單的企業，國有資產管理部門要明確其降低資產負債率的目標和時限，并負責監督實施。不得實施推高資產負債率的境內外投資，重大投資要履行專門審批程序，嚴格加強高風險業務管理，壓減費用支出。依據市場化法治化原則，與業務重組、提質增效相結合，通過優化債務結構、開展股權融資、推進資產證券化、實施市場化債轉股、依法破產退出等途徑，降低企業債務水平。
（三）健全資產負債約束的考核引導。國有資產管理部門要加強過程監督檢查，將降杠桿減負債成效作為企業考核和評價的重要內容。對列入重點關注和重點監管企業名單的企業，要加大其資產負債約束工作在年度經營業績考核中的比例。完善與可持續發展目標相適應的考核機制，完善提質增效長效目標考核機制，持續推動企業聚焦主業和瘦身健體，深化管理提升，充分發揮考核引導作用。
（四）加強金融機構對高負債企業的協同約束。國有資產管理部門和金融機構要加強協同，穩妥推進高負債企業風險化解。對資產負債率超出預警線的企業，金融機構要加強貸款信息共享，全面審慎評估其信用風險，合理確定貸款條件。對列入重點關注企業名單或資產負債率超出重點監管線的企業，新增債務融資原則上應通過金融機構聯合授信方式開展，嚴控新增債務融資。對列入重點監管企業名單的企業，金融機構原則上不得對其新增債務融資。國有資產管理部門要配合金融管理部門和金融機構做好企業資產負債約束相關信息共享，為金融機構防范風險創造必要條件。
（五）強化企業財務失信行為聯合懲戒機制。加強企業財務真實性和透明度審核監督。國有企業負責人對企業財務真實性負全責，會計師事務所等中介機構要嚴格按照會計準則出具審計報告。加強社會信用體系建設，完善企業財務失信行為聯合懲戒機制，將違法違規企業、中介機構及相關責任人員納入失信人名單，并依法依規嚴格追究責任，加大處罰力度。
五、加強國有企業資產負債約束的配套措施
（一）厘清政府債務與企業債務邊界。堅決遏制地方政府以企業債務的形式增加隱性債務。嚴禁地方政府及其部門違法違規或變相通過國有企業舉債，嚴禁國有企業違法違規向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債。推動地方融資平臺公司實體化、市場化轉型，各地各類融資平臺公司應于2019年底前完成與政府脫鉤公告，公開聲明不再為政府公益性項目承擔融資功能。積極穩妥化解以企業債務形式形成的地方政府存量隱性債務，完善國有企業參與國家或地方發展戰略、承擔公共服務等的權益保障機制，對沒有明確資金來源、未制定融資平衡方案的政府建設項目，一律不得審批或開工建設。地方政府和社會組織要嚴格落實減輕企業負擔的各項政策，不得強制要求國有企業承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任。加快推進“三供一業”分離移交，減輕國有企業辦社會負擔，妥善解決國有企業歷史遺留問題。
（二）支持國有企業盤活存量資產優化債務結構。鼓勵企業多方式實現閑置資產流動，提高資產使用效率。鼓勵企業整合內部資源，將與主業相關的資產并入主業板塊，優化資源配置。鼓勵企業依法合規加強資金集中管理，通過設立財務公司等方式，強化內部資金融通，提高資金使用效率。支持企業盤活土地使用權、探礦權、采礦權等無形資產，充分實現市場價值。支持企業按照真實出售、破產隔離原則，依法合規開展資產證券化業務。推動企業開展債務清理，減少無效占用，加快資金周轉。在風險可控前提下，鼓勵企業利用債券市場提高直接融資比重，優化債務結構。
（三）完善國有企業多渠道資本補充機制。以增加經營效益為前提，完善企業留存利潤補充資本機制。國有資本實行有進有退動態管理，將從產能過剩行業退出的國有資本用于急需發展行業和領域企業的資本補充。充分發揮國有資本經營預算資金作用，在逐步解決企業歷史遺留問題及相關改革成本后，更多作為資本投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。充分運用國有資本投資、運營公司，吸收社會資金轉化為資本。積極推進混合所有制改革，鼓勵引入民營資本。鼓勵企業擴大股權融資規模。支持企業通過股債結合、投貸聯動等方式開展融資，有效控制債務風險。鼓勵企業通過主動改造改制，創造條件實施市場化債轉股。
（四）積極推動國有企業兼并重組。支持通過兼并重組培育優質國有企業，鼓勵企業跨地區開展兼并重組，鼓勵企業加快剝離與主業無關的有效資產，實現強強聯合、強弱互補。加大對產業集中度不高、同質化競爭突出行業企業的重組力度。鼓勵投資者通過各類基金參與國有企業兼并重組。鼓勵轄內銀行業金融機構加大對基于產業整合的并購重組的支持力度，在風險可控、商業可持續原則下，對成功債務重組企業復產復能配置信貸資源。
（五）依法依規實施國有企業破產。支持企業依法對扭虧無望、無發展前景的“僵尸企業”進行破產清算。對符合破產條件但仍有發展前景的子企業，支持債權人和企業按照法院破產重整程序或自主協商對企業進行債務重組。對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算。同時，要做好與企業破產相關的維護社會穩定工作。相關部門要依法幫助協調解決國有企業破產過程中的破產啟動費用、職工權益保障、破產企業涉稅、金融風險防控等問題。
六、加強國有企業資產負債約束的組織實施
（一）明確各類責任主體。各級地方政府對所屬國有企業資產負債約束工作負總責，要按照本實施意見加強組織領導，指導國有資產管理部門落實對國有企業考核的主體責任，統籌推動所屬國有企業落實好資產負債約束任務。各級國有資產管理部門要根據政府統一部署，抓好各項工作具體落實。國有企業是落實資產負債約束的第一責任主體，要明確自身資產負債率控制目標，深化內部改革，強化自我約束，有效防范債務風險。相關金融機構要根據國有企業資產負債和經營情況，審慎評估企業債務融資需求，平衡股債融資比例，加強貸后管理，協助企業及時防范和化解債務風險。對落實本實施意見不力和經營行為不審慎導致資產負債率長期超出合理水平的有關政府、部門、國有企業及其主要負責人，相關部門要加大責任追究力度。對落實本實施意見弄虛作假的有關單位，相關部門要對其主要負責人及負有直接責任人員從嚴從重處罰。
（二）建立部門信息共享和社會公開監督約束機制。國有資產管理部門要將列入重點關注和重點監管企業名單的企業及其債務風險狀況，報送有關部門。各級國有資產管理部門要將各類企業資產負債率預警線和重點監管線以及按照規定應公開的企業財務信息，通過相關媒介向社會公開，接受社會監督。
（三）加強國有企業資產負債約束實施工作的組織協調。省級國有資產管理部門要指導地方做好國有企業資產負債約束工作。各級國有資產管理部門要按照本實施意見，分解落實、細化要求、加強指導、嚴格考核。各級審計部門要依法獨立開展審計監督，促進國有企業資產負債約束落實到位。相關金融管理部門要按照本實施意見進一步明確規則，加強對金融機構的業務指導和督促。各級政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況時，應報告國有企業資產負債情況和資產負債率控制情況。
